24 сентября состоялось заседание Конституционного Суда по делу о проверке конституционности п. 1 и 3 ст. 76 Земельного кодекса, а также п. 1 и 3 ст. 77 Закона об охране окружающей среды.
Ранее ООО «Карьер Приморский» планировало начать разведку и добычу песка на арендуемом земельном участке Раздольненского песчаного месторождения. В 2021 г. предприятие начало обязательную процедуру перевода участка из земель сельхозназначения в земли промышленности после получения соответствующей лицензии. Согласованный и утвержденный проект рекультивации земель был направлен в Приморское межрегиональное управление Росприродназора. Впоследствии министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края согласовало техпроект разработки недр участка, а в марте оформило его горный отвод.
В январе 2022 г. общество, начиная подготовку к добыче песка, приступило к снятию и перемещению плодородного слоя почвы, хотя на тот момент перевод участка в категорию земель промышленности еще не был окончен властями Приморья. В марте Россельхознадзор предъявил предприятию иск о возмещении ущерба почти в 115 млн руб. за порчу сельскохозяйственной земли. Как счел суд, хотя общество провело преждевременные работы по снятию почвы, на момент рассмотрения дела земельный участок уже был переведен в состав земель промышленности, поэтому отсутствует объект причинения вреда, а добросовестное поведение ответчика засвидетельствовано представителями разрешительной системы края. Однако вышестоящие суды не поддержали такое решение со ссылкой на то, что осваивать участок сельскохозяйственного назначения для добычи полезных ископаемых можно было лишь после его перевода в состав земель промышленности.
В жалобе в Конституционный Суд общество «Карьер Приморский» указало, что п. 1 и 3 ст. 76 ЗК РФ, п. 1 и 3 ст. 77 Закона об охране окружающей среды противоречат Конституции в той мере, в какой они позволяют рассматривать снятие плодородного слоя почвы земельного участка сельскохозяйственного назначения в качестве неправомерного действия, причиняющего вред окружающей среде, несмотря на последующий перевод этого участка в категорию земель промышленности и наличие проекта рекультивации.
В заседании Конституционного Суда адвокат АП г. Москвы Виталий Мельгунов, представляющий интересы заявителя, в частности, пояснил технические особенности добычи песка обществом «Карьер Приморский» и отметил, что такая деятельность наносит минимальный вред окружающей среде. По его словам, на момент совершения правонарушения недропользователь к добыче песка не приступал.
Представитель заявителя также отметил, что в настоящее время наблюдается приоритет норм горного права над земельным законодательством. Плодородный слой в рассматриваемом случае, по словам адвоката, снимался его доверителем в соответствии с проектом рекультивации селективно, т.е. послойно, далее он был помещен в особый склад для его дальнейшего использования по назначению.
Также Виталий Мельгунов обратил внимание на то, что «Карьер Приморский» не причинил вред почве, поскольку плодородный слой был снят им согласно установленным правилам. По мнению адвоката, именно сам факт преждевременного снятия плодородного слоя с почвы послужил основанием для подачи судебного иска органами Россельхознадзора. То есть оспариваемые нормы допускают взыскание возмещения вреда без подтверждения факта наличия самого вреда окружающей среде, поскольку снятие плодородного почвенного слоя производилось именно в природоохранных целях. Он также отметил, что общество «Карьер Приморский» ранее уже понесло административную ответственность, а сложившаяся ситуация может повлечь практически двойную ответственность для предприятия.
Генеральный директор общества «Карьер Приморский» Константин Хорунженко в заседании КС пояснил, что плодородный слой земли был снят селективным способом именно в январе 2022 г. ввиду необходимости его максимального сохранения благодаря работам в зимний период. Он добавил, что преждевременное освоение месторождения было продиктовано, в том числе, социальной ответственностью предприятия в рамках строительной отрасли.
Представитель Госдумы Юрий Петров пояснил нюансы возмещения вреда окружающей среде. По его словам, компенсация ущерба должна быть проведена в виде рекультивации и консервации земель после окончания недропользования. Предоставление участка земли для использования недр в любом случае наносит вред окружающей среде, однако законодателем предусмотрены механизмы компенсации. В рассматриваемом случае, по мнению спикера, суды апелляционной и кассационной инстанций вынесли несправедливое решение. Ими были оставлены без должного внимания следующие обстоятельства: наличие у заявителя лицензии на пользование недрами, утвержденный проект рекультивации земель и факт изменения категории земель. По его мнению, Конституционному Суду следует определить конституционно-правовой смысл оспариваемых норм в заявленном в жалобе аспекте.
Полномочный представитель Президента РФ Александр Коновалов считает, что преждевременная деятельность на земле сельскохозяйственного назначения по добыче ископаемых до изменения целевого назначения земельного участка, безусловно, является нарушением, так как у такого разработчика могли впоследствии отозвать лицензию. Оспариваемые нормы, по его мнению, направлены на установление баланса публичного и частного интересов и соответствуют Конституции, но нуждаются в толковании со стороны КС.
Действия заявителя по преждевременной разработке месторождения нарушают правила лицензии, такие действия должны влечь санкции вплоть до ее отзыва, считает Александр Коновалов, а любое вторжение в экосистему является безусловным вредом для окружающей среды. При этом он отметил, что ответственность за подобные нарушения должна быть дифференцированной, так как нужно учитывать последствия и применять адекватные санкции. Преждевременная разработка месторождений до смены целевого назначения земель – это опасная практика, а в рассматриваемом случае необходимо адекватное комбинирование частного и публичного права, заключил полномочный представитель президента.
В свою очередь полномочный представитель Правительства РФ Михаил Барщевский не поддержал доводы заявителя и отметил, что перед КС РФ поставлены вопросы факта: был ли нанесен ущерб, в каком размере он был нанесен, покроет ли последующая рекультивация такой ущерб, но это не вопросы конституционного права. По его словам, ущерб от природоохранных вопросах – это не гражданские, а публичные отношения.
Михаил Барщевский также считает, что преждевременная разработка месторождения в принципе открывает простор для коррупции. Кроме того, заметил он, государство никак не обогащается на санкциях за нанесение вреда окружающей среде. В рассматриваемом случае, как заметил спикер, заявитель нарушил закон посредством преждевременного снесения плодородного слоя, но продолжает ссылаться на необходимость снятия с него ответственности ввиду последующего решения госоргана о переводе участка в новую категорию земель.
В своем выступлении полномочный представитель генпрокурора Вячеслав Росинский, в частности, отметил, что обязанность полного возмещения вреда окружающей среде предполагает прежде всего установление вида причиненного вреда в соответствии с перечнем, который является открытым. Отношения, возникающие вследствие причинения такого вреда, регулируются деликтными обязательствами, но основаниями ответственности остаются противоправные действия причинителя вреда и его вина при наличии причинно-следственной связи. При этом в рассматриваемом случае теоретический вред не являлся фактическим, предусмотренная за содеянное ответственность для заявителя наступила, а степень его вины не исследовалась судами, поскольку в деле нет данных о порче земли.
Вячеслав Росинский добавил, что Закон об охране окружающей среды оперирует такими терминами, как «земля», «почвы», не дифференцируя их, однако ЗК РФ различает такие понятия. Правовая определенность в такую терминологию до сих пор не внесена, сложившаяся судебная практика основана на выводе, что любое снятие почвы или ее перемещение – уже порча земли. Заявитель уже подвергся административной ответственности в виде штрафа за такие деяния. В связи с этим спикер не поддержал вывод апелляционного арбитражного суда о привлечении заявителя к гражданской ответственности. Таким образом, он выступил за пересмотр нормативной базы и состоявшихся по делу судебных решений.
Представитель Минюста России Алина Таманцева напомнила про целевое использование земель и необходимость рекультивации земель после недропользования. Она не согласилась с доводом заявителя о двойной ответственности, отметив, что рекультивация является публичной ответственностью. По ее мнению, земельный участок сельскохозяйственного назначения может быть использован для добычи полезных ископаемых только после перевода его в нужную категорию земель. Также для разработки недр необходимо получить лицензию и иные разрешительные документы, причем получение лицензии носит разрешительный характер. Алина Таманцева также отметила, что недропользование является рисковой деятельностью. В связи с этим она сочла, что оспариваемые нормы не противоречат Конституции.
Представитель Минприроды Иван Сорокин также счел, что оспариваемые нормы не нарушают Конституцию и права заявителя в исследуемом аспекте. Он заметил, что снятие плодородного слоя, которое уничтожает почву, недопустимо до перевода земель в нужную категорию.
В комментарии «АГ» адвокат Виталий Мелгунов отметил, что Россельхознадзор взыскал с его доверителя вред окружающей среде на сумму более 100 млн руб. (арбитражное дело № А51-4781/2022). «Перед КС РФ был поставлен вопрос о конституционности норм, предусматривающих возможность привлечения к имущественной ответственности в тот момент, когда вред окружающей среде уже не мог быть причинен – земли уже были переведены в земли промышленности, а снятие плодородного слоя почвы относится к специальным природоохранным мерам», – отметил он. По словам адвоката, позицию заявителя по существу поддержали представители Госдумы, Совета Федерации, Президента РФ и Генпрокуратуры.