Минюст России представил для общественного обсуждения проект поправок в КоАП РФ, которым предлагается дополнить Кодекс положениями, предусматривающими механизм заключения соглашения с уполномоченным государственным органом, исполнение которого будет являться основанием для освобождения лица от административной ответственности.
Согласно поправкам при наличии данных, указывающих на совершение лицом действий (бездействия), содержащих признаки состава административного правонарушения, такое лицо вправе заключить соглашение с уполномоченным государственным органом, согласно которому оно обязуется: устранить допущенные им нарушения требований законодательства; осуществить предусмотренные законодательством либо указанным соглашением меры, направленные на предотвращение совершения аналогичных противоправных действий (бездействия) в дальнейшем. Такое соглашение может быть заключено до дня вынесения постановления по делу об административном правонарушении.
Законопроект предусматривает приостановление течения сроков давности привлечения к административной ответственности, а также приостановление производства по делу о соответствующем правонарушении на период исполнения вышеуказанного соглашения. При этом предлагается установить запрет на повторное заключение соглашения с лицом, не исполнившим ранее заключенное с ним соглашение, в случае совершения таким лицом аналогичного административного правонарушения. Это, как считает Минюст, позволит избежать уклонения от административной ответственности на период исполнения соглашения и злоупотребления лицом правом на заключение такого соглашения.
Поправки устанавливают в КоАП рамочное регулирование, которое может быть применено в различных сферах общественных отношений в случае закрепления в отраслевом законодательстве порядка заключения и исполнения вышеуказанного соглашения с уполномоченным государственным органом. Кроме того, законопроект предусматривает внесение юридико-технических и редакционных изменений в нормы КоАП, посвященные институту соглашения с Банком России, в целях приведения их формулировок в соответствие с конструкцией вводимых законопроектом положений.
В пояснительной записке отмечается, что данная инициатива разработана в целях мотивации лиц, совершивших административные правонарушения, к предотвращению вредных последствий таких правонарушений, а также создания условий для недопущения ими аналогичных нарушений в будущем. Предлагаемый законопроектом системный подход позволит, с одной стороны, достигнуть превентивной цели законодательства об административных правонарушениях, а с другой – снизить избыточную нагрузку на привлекаемых к административной ответственности лиц, готовых устранить допущенные ими нарушения, в том числе на бюджетные учреждения и их должностных лиц, считают авторы поправок.
«Вводимое регулирование направлено также на снижение рисков неисполнения нарушителем обязанностей, за несоблюдение которых он привлекается к административной ответственности, в связи с характером назначенного наказания (например, при возникновении дефицита финансовых средств в случае уплаты административных штрафов), а также учет интересов субъектов, материально зависимых от такого лица (например, в случае приостановления деятельности крупного предприятия)», – указано в пояснительной записке.
Старший партнер АБ г. Москвы «Глушков, Саенко и партнеры» Антон Саенко отметил, что механизм заключения с Банком России соглашения лицом, в отношении которого ведется производство по делу о неправомерном использовании инсайдерской информации либо о манипулировании рынком, уже предусмотрен КоАП как способ освобождения от административной ответственности. Эту практику хотят распространить и на иные составы административных правонарушений, пояснил он.
«Новое изменение, касающееся освобождения от административной ответственности, безусловно, свидетельствует о гуманизации административного законодательства. Кроме того, изменения действительно позволят снизить избыточную нагрузку на привлекаемых к административной ответственности лиц, готовых самостоятельно устранить допущенные ими нарушения», – полагает эксперт. По его мнению, хотя в законопроекте не установлен круг лиц, которые имеют право на заключение подобного соглашения, и не вводится ограничений по статьям, все же предполагается, что данным механизмом освобождения от ответственности будут пользоваться исключительно юридические лица, должностные лица и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
Антон Саенко считает, что данный институт будет полезен в тех случаях, когда в качестве меры административного наказания используются высокие административные штрафы, дисквалификация, административное приостановление деятельности. Однако, как полагает эксперт, необходимо предусмотреть обязанность уполномоченного государственного органа в случае выявления административного правонарушения самому предлагать заключить соглашение с лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, иначе данный механизм на практике не будет реализован из-за возможных отказов.
Адвокат КА «Монастырский, Зюба, Степанов и партнеры» Роман Крохин отметил, что, как следует из законопроекта, предлагаемые нововведения носят рамочный характер и предполагают внесение соответствующих изменений в отраслевое законодательство, за нарушение которого предусмотрена административная ответственность. Однако в связи с тем, что каких-либо изменений в отраслевое законодательство для целей применения положений законопроекта о соглашении в настоящий момент не предлагается, сложно сказать, как будет работать предлагаемый механизм освобождения от административной ответственности, считает он.
«Во всяком случае в настоящий момент неясно, каковы предельные сроки исполнения соглашения, какие конкретно меры, направленные на предотвращение совершения аналогичных противоправных деяний, должно совершить лицо, привлекаемое к административной ответственности, и т.д. Также следует отметить недостатки юридической техники предлагаемого законопроекта, из содержания которого неясно, должно ли лицо, заключившее соглашение, признавать себя виновным и/или возместить ущерб от инкриминируемого ему административного правонарушения», – прокомментировал Роман Крохин.
Более того, адвокат заметил, что из буквального толкования законопроекта следует, что он предполагает установление отраслевым законодательством различных условий освобождения лица от административной ответственности. Это, по его мнению, противоречит положениям ч. 1 ст. 1.1 КоАП, в соответствии с которой законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и законов субъектов РФ. «Неясна экономическая целесообразность предлагаемого законопроекта. Так, по данным Судебного департамента ВС, самым “популярным” административным наказанием является штраф, который уплачивается в бюджет. Таким образом, предложение освобождать лицо от административной ответственности в случае заключения им соглашения может существенно сказаться на бюджетном пополнении, осуществляемом в том числе за счет уплат административного штрафа», – рассуждает Роман Крохин.
Адвокат АП г. Москвы, управляющий партнер АБ «Сафоненков, Густов и Партнеры» Павел Сaфоненков указал, что появление такого законопроекта нельзя назвать неожиданным и предлагаемые изменения в КоАП в той или иной редакции рано или поздно могут быть внесены, так как они укладываются в общую концепцию законодателя, созвучны с позицией Верховного Суда и Совета судей России, ищущих пути снижения судебной нагрузки путем развития досудебного урегулирования споров и примирительных процедур.
Однако, считает эксперт, это один из тех случаев, когда законодательная инициатива опережает научную мысль. «В данном случае я бы даже не стал акцентировать внимание на конкретных нормах, предлагаемых Минюстом для реализации механизма заключения соглашения с уполномоченным государственным органом, хотя можно сказать, что механизм представляется пока довольно абстрактным при всей кажущейся, на первый взгляд, полезности. Есть при этом и сомнения, что с помощью этого механизма обозначенная в пояснительной записке к законопроекту цель – мотивация лиц, совершивших административные правонарушения, к предотвращению вредных последствий таких правонарушений, а также создание условий для недопущения ими аналогичных нарушений в будущем – будет достигнута», – поделился мнением Павел Сафоненков.
Он отметил, что основной вопрос к таким инициативам в другом – отсутствие в науке единого мнения о том, допустимы ли подобные примирительные процедуры в публично-правовых отношениях в принципе. Эксперт подчеркнул, что ученые полагают, что «никакое примирение в производстве по делам об административных правонарушениях недопустимо, так как предметом производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, является не спор о субъективном гражданском праве, а правовой спор публично-правового характера. Предмет процесса, соответственно, составляет правоотношение не координационного, а субординационного типа, не допускающее саморегуляции спора посредством взаимных уступок и волеизъявлений сторон»1; «публичное право не может быть изменено соглашениями частных лиц»2.
Вместе с тем Павел Сафоненков указал, что, как и в дореволюционной доктрине, в наше время существует достаточно аргументированная теория недопустимости примирения по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Тем не менее как Совет судей России, так и законодатель полагают развитие института примирения в публичных правоотношениях перспективным, что уже было отражено в ряде новелл российского законодательства, добавил эксперт. «Таким образом, если мы говорим о необходимости подобных законодательных изменений, возможно, требуемых временем, при всей кажущейся их значимости я не вижу их общего должного полноценного научного обоснования – обоснования допустимости примирительных процедур в публично-правовых отношениях как таковых», – заключил адвокат.
1Сахнова Т.В. Судебные процедуры (о будущем цивилистического прогресса) // Арбитражный и гражданский процесс. – 2009. – № 2 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: consultant.ru
2 Гражданское процессуальное право России: Учебник для вузов / Под ред. С.Ф. Афанасьева. – М.: Юрайт, 2014. – С. 578–579.