КС пояснил, когда муниципальные предприятия могут получить субсидии без проведения торгов Юридический центр
КС пояснил, когда муниципальные предприятия могут получить субсидии без проведения торгов

Суд указал, что о допустимости предоставления МУП субсидий на содержание и ремонт закрепленного за ним имущества из бюджета публичного образования, в собственности которого оно находится, свидетельствует позиция ВС РФ и Минфина

Как указал один из экспертов «АГ», Конституционный Суд фактически пришел к выводу о том, что сам по себе запрет, предусмотренный ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, не запрещает органу местного самоуправления принимать правовые акты о предоставлении субсидий учрежденным им МУП в целях возмещения затрат на содержание и ремонт закрепленного за ними муниципального имущества. Другой посчитал, что постановление КС «сломало» устоявшийся формальный подход судов к проверке наличия нарушений требований антимонопольного законодательства.

7 июля Конституционный Суд вынес Постановление № 35-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, запрещающей органам местного самоуправления принимать акты или осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов или осуществления таких действий (бездействия).

Предоставление субсидии признали нарушением антимонопольного законодательства

Ранее антимонопольный орган признал администрацию Ростова-на-Дону нарушившей запрет, установленный этой нормой, и выдал ей предписание отменить ряд принятых постановлений, касающихся порядка предоставления из городского бюджета муниципальным предприятиям ЖКХ, осуществляющим содержание и ремонт сетей дождевой канализации и их очистных сооружений, подземных пешеходных переходов, субсидий на содержание и ремонт закрепленного муниципального имущества, или внести изменения в эти постановления в части исключения из них положений, предусматривающих предоставление субсидий только муниципальным унитарным предприятиям.

Городская администрация обжаловала решения УФАС в суд, который признал предписание незаконным, с чем согласилась апелляция. Суды пришли к выводу, что муниципальное образование было вправе предоставить субсидии конкретным МУП для возмещения затрат на содержание и ремонт закрепленного за ними муниципального имущества.

В свою очередь, окружной суд отменил эти судебные акты и отказал в удовлетворении требований администрации. Кассация указала, что выделение бюджетных средств МУП на проведение работ по обеспечению безопасности на гидротехнических сооружениях, противопаводковых мероприятий, а также содержание и ремонт систем водопонижения без применения конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) является нарушением требований бюджетного законодательства и Закона о контрактной системе в сфере закупок, поскольку предоставляет преимущества конкретным юрлицам и тем самым ограничивает конкуренцию между потенциальными участниками торгов. Впоследствии ВС не стал рассматривать кассационную жалобу администрации.

В жалобе в Конституционный Суд администрация Ростова-на-Дону указала, что ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции не соответствует Конституции в той мере, в какой она в контексте правоприменительной практики запрещает органу местного самоуправления принимать правовые акты о предоставлении субсидий учрежденным им МУП для возмещения затрат на содержание и ремонт закрепленного за ними муниципального имущества.

КС указал, в каких случаях субсидия МУП из местного бюджета правомерна

Изучив доводы заявителя, Конституционный Суд отметил, что предметом рассмотрения по этому делу является оспариваемая норма в той мере, в какой на ее основе разрешается вопрос о возможности принятия органом местного самоуправления правового акта о предоставлении субсидий учрежденным им МУП в целях возмещения затрат на содержание и ремонт закрепленного за ними муниципального имущества вместо проведения торгов в рамках контрактной системы в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд. Как пояснил Суд, установленный ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрет, хотя и конкретизирован в этой же норме путем перечисления ряда запрещенных органам публичной власти способов деятельности, перечень которых не является исчерпывающим, имеет общий характер. Соответственно, при оценке актов и действий (бездействия), которые в ней не указаны, он применяется с учетом необходимости обеспечения равновесия между предоставляемой законодателем свободой усмотрения органам публичной власти для решения возложенных на них задач и поддержкой, защитой конкуренции.

Со ссылкой на Постановление Пленума ВС РФ от 4 марта 2021 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» КС напомнил, что при наличии спора о соответствии ст. 15 Закона о защите конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган доказывает факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо устанавливает угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках. При этом угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом при нарушении запретов, прямо сформулированных в ч. 1–3 ст. 15 закона.

В частности, речь идет об установлении органами публичной власти и иными указанными в этой норме лицами запретов (введения ограничений) в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары. При применении конкретных положений ст. 15 закона судам также нужно учесть, имеется ли норма иного федерального закона, допускающая принятие оспариваемого акта, осуществление действий (бездействие). Как напомнил Суд, унитарные предприятия используют имущество в публично значимых целях, что предопределяет дополнительные для них специальные способы и источники образования их имущества, не характерные для частных субъектов предпринимательской деятельности.

Как пояснил КС, создание ГУП или МУП, являющегося коммерческой организацией и не наделенного правом собственности на используемое имущество, служит специфическим способом реализации возможности распорядиться публичным имуществом и формой участия публично-правового образования в гражданском обороте с учетом разнообразных рисков. В частности, речь идет о недопущении, ограничении и устранении конкуренции на товарном рынке, на котором с целью извлечения прибыли действует это предприятие, и риска коммерциализации публичной деятельности. Признание за унитарными предприятиями статуса коммерческих организаций предполагает, что они функционируют на основе получаемой ими прибыли.

«Вместе с тем это не исключает и возникновения таких ситуаций, когда публичному образованию необходимо осуществить финансирование деятельности унитарного предприятия по содержанию закрепленного за ним публичного имущества, тем более что законодательство о банкротстве допускает признание такого предприятия (кроме унитарных казенных предприятий) несостоятельным и позволяет привлекать учредителя – соответствующее муниципальное образование к субсидиарной ответственности по долгам созданного им предприятия. Именно собственник, которым в отношении имущества муниципального унитарного предприятия остается его учредитель, по общему правилу несет бремя содержания принадлежащего ему имущества», – заметил КС.

Суд обратил внимание, что федеральный законодатель не исключает возможности предоставления МУП субсидий из местных бюджетов. О допустимости практики предоставления унитарным предприятиям субсидий на содержание и ремонт закрепленного за ними имущества из бюджетов тех публичных образований, в собственности которых оно находится, свидетельствуют позиция ВС РФ в п. 32 Обзора судебной практики ВС РФ № 4 (2019), а также ответ Минфина России на запрос КС РФ.

Кроме того, ранее Пленум ВС РФ разъяснил, что вне связи с защитой конкуренции на товарных рынках антимонопольные органы не вправе оспаривать обоснованность (целесообразность) принятия соответствующих правовых актов, совершения действий (бездействия) органами публичной власти в пределах предмета их ведения. Поэтому как таковая возможность установления иного, в том числе более благоприятного для конкуренции регулирования в соответствующей сфере деятельности, предпочтительность выбора другого способа организации деятельности публично-правового образования и удовлетворения потребностей граждан на территории публично-правового образования, тому подобные доводы сами по себе не могут служить основанием для вывода о нарушении ст. 15 Закона о защите конкуренции (п. 34 Постановления Пленума ВС № 2).

В связи с этим КС признал ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции не противоречащей Конституции в той мере, в какой она не предполагает возможности установить факт нарушения органом местного самоуправления запрета принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции при принятии им правового акта о предоставлении субсидий учрежденным МУП для возмещения затрат на содержание и ремонт закрепленного за ними муниципального имущества лишь по мотиву того, что поддержание конкуренции требует от органа местного самоуправления избирать в качестве способа обеспечения муниципальных нужд проведение торгов. Это допустимо, если не установлено, что закрепление за МУП соответствующего муниципального имущества и предоставление ему субсидии на содержание и ремонт данного имущества повлекли недопущение, ограничение, устранение конкуренции либо угрозу наступления таких последствий на конкретном товарном рынке, находящемся в условиях конкуренции, нарушение прав и законных интересов участников такого товарного рынка.

Выявленный в этом постановлении конституционно-правовой смысл ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции является общеобязательным. КС также распорядился пересмотреть судебные решения с участием заявителя.

Эксперты проанализировали выводы КС

Юрист практики по проектам в энергетике VEGAS LEX Илья Бочинин отметил: КС РФ фактически пришел к выводу о том, что сам по себе запрет, предусмотренный ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, не запрещает органу местного самоуправления принимать правовые акты о предоставлении субсидий учрежденным им МУП в целях возмещения затрат на содержание и ремонт закрепленного за ними муниципального имущества. «Вместе с тем, если такое предоставление субсидий повлекло или может повлечь недопущение, ограничение, устранение конкуренции либо угрозу наступления таких последствий на конкретном товарном рынке, находящемся в условиях конкуренции, нарушение прав и законных интересов участников такого товарного рынка, соответствующие акты (действия) органа муниципальной власти могут являться нарушением антимонопольного законодательства», – заметил он.

По мнению эксперта, такие выводы КС РФ справедливы и соответствуют ранее выработанным практикой подходам. «Таким образом, действия заявителя не подпадали под запрет п. 11 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции вследствие непринятия мер по преобразованию или ликвидации унитарного предприятия, осуществляющего деятельность на товарном рынке, находящемся в состоянии конкуренции – в случае наличия такого нарушения, с учетом необходимости ликвидации или реорганизации унитарных предприятий до 1 января 2025 г., негативное влияние на конкуренцию бы презюмировалось и не подлежало доказыванию антимонопольным органом», – полагает Илья Бочинин.

Руководитель практики юридической фирмы INTELLECT Андрей Тронин полагает, что КС РФ проверил на прочность устоявшуюся в судебной практике формулу, в соответствии с которой сам факт возможности проведения торгов для обеспечения муниципальных нужд был достаточным основанием для того, чтобы признать, что орган местного самоуправления допустил нарушение установленного ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрета принимать акты или осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в случае принятия им правового акта о предоставлении субсидий учрежденным таким органом местного самоуправления МУП в целях возмещения затрат на содержание и ремонт закрепленного за ними муниципального имущества. «Такой вывод о трактовке рассматриваемой правовой нормы содержался в постановлении арбитражного суда кассационной инстанции, несогласие с которым послужило основанием для обращения администрации Ростова-на-Дону в КС. Также кассация сослалась на целый ряд практикообразующих судебных актов, содержащих схожие выводы», – отметил он.

Как полагает Андрей Тронин, в этом деле КС сделал не вызывающий сомнений с точки зрения обоснованности обобщающий вывод о том, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять, какие именно правовые инструменты использовать в целях поддержания в надлежащем состоянии закрепленного за МУП муниципального имущества, необходимого для удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования. «То есть допустимо это делать в том числе путем предоставления субсидий из местного бюджета даже при наличии возможности обеспечить содержание этого имущества путем использования конкурентных процедур, предусмотренных Законом о контрактной системе в сфере закупок», – отметил он.

По мнению эксперта, постановление КС «сломало» устоявшийся формальный подход судов к проверке наличия нарушений требований антимонопольного законодательства в действиях и актах органа местного самоуправления, когда для установления такого нарушения им было достаточно установить возможность проведения конкурентных процедур для удовлетворения муниципальных нужд. «Теперь же им придется рассматривать и исследовать более широкий круг обстоятельств для того, чтобы установить, имело ли место нарушение или нет. В свою очередь, хотя формально постановление КС касается только МУП, из его содержания и обоснования вполне себе можно сделать вывод о его более широкой трактовке и возможности применения и в отношении ГУП», – полагает Андрей Тронин.

Источник: Адвокатская газета

Call Now Button